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陈建伟:细数自然?;で摹扒蟹糁础?

来源:南方周末  作者:谭畅  

陈建伟:细数自然?;で摹扒蟹糁础?

个人简介:

陈建伟曾任原林业部野生动植物?;に靖彼境?、国家林业局野生动植物与自然?;で芾硭狙彩釉?。

主要事迹:

陈建伟

陈建伟

由于自然?;でゴ孔非笫?、不求质量的错误倾向,一刀切的管理方式没有得到及时纠正,管理上多头伸手、部门利益冲突升级,对?;で傅疾涣?、投资不足,到本世纪,自然?;でㄉ璐τ诨郝⒄股踔镣6僮刺?,有些地方甚至出现了倒退。

1956年,中国第一个自然?;で?mdash;—广东鼎湖山自然?;で?,如今,全国已建成两千余个自然?;で?,占国土面积16%,然而却争论不断、风波不止。

2016年,中国首个国家公园——三江源国家公园启动试点,迈出体制改革第一步。

“现在是只顾着做国家公园,对中国自然?;で?0年的经验教训没有认真总结。”2016年10月18日,国家林业局自然?;で芯恐行募氨本┝忠荡笱ё匀槐;でг旱拇词既顺陆ㄎ跋蚰戏街苣┘钦咛傅?,对于过去60年中,自然?;でㄒ揽康胤交?、数量及面积挂帅、未及时进行分级分类分区管理等弊病,他有“切肤之痛”。

陈建伟曾任原林业部野生动植物?;に靖彼境?、国家林业局野生动植物与自然?;で芾硭狙彩釉?。这位“学者型官员”在退休后首次接受媒体专访,作为自然?;で⒄沟那桌吆图ふ?,他希望未来国家公园体制的建设能少走弯路。

数量上的3次“高潮”

南方周末:60年一路过来,中国自然?;で⒄咕四男┙锥??

陈建伟:中国自然?;で恿憧?,发展到现在这么大规模,在世界上是没有先例的。?;でㄉ枳芴迳鲜窃谇壑蟹⒄骨敖?,可以分为三个阶段。

第一个高潮是新中国成立初期,1956年鼎湖山自然?;で⒑?,我国在9年间相继建立了18处自然?;で?,除鼎湖山隶属于中国科学院管理,其余都归林业部管理。这个进程到“文化大革命”被打断,已建设的?;で蟛糠衷诘退缴衔只蛘呙媸低?,甚至遭到破坏。这算是起步阶段。

从1979年起,一直到上世纪90年代初期,由于国家的改革开放政策,自然?;で乱悼甲呱险?,各地新建如雨后春笋。这一时期,自然?;で趵裙曳煞ü娴陌洳己褪凳?,加上当时中国加入了《生物多样性公约》等一些国际环境公约,促使我国自然?;で姆⒄购徒ㄉ璐锏角八从械母叱?。这是第二高潮阶段,也称发展阶段。

1990年代中后期,经济快速发展也给我国生态环境造成了严重破坏,国家启动了一系列生态环境建设重大工程,如天然林?;すこ?、退耕还林工程、野生动植物?;ず妥匀槐;でㄉ韫こ痰?。各主管部门的指导思想也有所转变,开始借鉴国外的先进做法和经验,各地又陆续新建了一大批自然?;で?。

南方周末:那么,现在我们属于哪个阶段?

陈建伟:记得1997年《中国自然?;で⒄构婊僖?996-2010年)》提出,到2000年自然?;で婊脊撩婊?%左右,到2010年要达到10%的目标。而实际上早就远远超出规划预期的目标。截至2000年底,全国自然?;で驼脊撩婊?2.4%。2010年,中国自然?;で丫⒄沟?541处,约占全国陆地国土面积的14.7%。每个十年期都比规划目标高出3-4个百分点。

到了上世纪末本世纪初,由于自然?;でㄉ柚傅妓枷肷铣鱿值牡ゴ孔非笫?、不求质量的错误倾向,一刀切的管理方式没有得到及时纠正,管理上出现多头伸手、部门利益冲突升级,对?;で傅疾涣?、投资不足等与国家社会经济发展形势相悖的情况。到本世纪,自然?;でㄉ璐τ诨郝⒄股踔镣6僮刺?,有些地方甚至出现了倒退。到现在,我们可以说是进入了低谷期,亟待改革。

抢救性?;さ囊帕粑侍?/strong>

南方周末:我国自然?;で婊嫉焦撩婊?6%左右,高于世界平均水平。但有一种评价是“只画圈、不落地”,你怎么看?

陈建伟:这个说法是片面的,或者说是错误的。中国的自然?;で恿憧?,其发展是有历史背景的,不能脱离当时的社会环境,更不能完全用现在的眼光去衡量过去的老?;で?。

自然?;でㄉ璩跗?,社会经济发展、文明程度、?;でㄉ韫娣逗鸵蠖疾桓?,?;でㄉ璐τ诮系退?。改革开放以后,社会经济高速发展,到处搞开发,生态环境破坏得很厉害??蒲Ъ液妥稣庀罟ぷ鞯娜硕枷M峡烨谰?,加上地方划建?;で娜惹?,那时候划的?;で芏嗳肥涤械闩苈碚嫉氐囊馑?,也是没有条件要求这么多,属于抢救性?;?。抢救性?;ぴ谀歉鍪贝肥灯鸬搅撕苤匾谋;ぷ饔?。

南方周末:抢救性?;ひ帕袅四男┪侍??现在有一些?;で髡?,理由之一便是以前规划不合理。

陈建伟:应该说管理是粗放的,很多?;で冀⒅?,人员、经费不落实,存在缺乏资源本底调查、规划水平低等问题。但基本到位的是主流。确实也有一部分?;で?,尤其是很多地方级?;で?ldquo;划而不管”,边界不清楚、权属不清楚,特别是在南方集体林区的?;で侍飧现?。

当时?;で墓婊τ诮系退?。有的规划不合理,出现了把村庄、庙宇、人们生产生活需要的公共设施等都圈进来,甚至还放在核心区、缓冲区里的做法。对这些?;で械髡潜匦璧?,应该的。但是,有些?;で偷胤秸杩诘背豕婊缓侠?,区划调整其实是为了资源的开发利用,这种现象后来越来越多,争论也越来越激烈。

南方周末:你说抢救性?;さ贾氯狈ψ试幢镜椎鞑?。过去中国自然?;で镜撞磺逡恢北ナ苴覆?,现状如何?

陈建伟:我国现在的自然?;で镜?,可以说是基本清楚的,尤其是国家级自然?;で?。当然也有些?;で煌耆宄?,但不是主流。

从上世纪末起,每年新申报的国家级自然?;で?,在申报时必须提交自然资源综合考察报告,很厚的一本,资源本底基本就清楚了。现在的?;で郎笠丫呱险?,有这个才有资格申报国家级?;で?。现在有的省级?;で舱庋?,但不敢说每个?;で颊庋?,尤其是老?;で?,各地发展不平衡。

上个世纪90年代开始的中国第一次野生动物调查和第一次野生植物调查,我都是技术总负责。那是全国性调查,?;で镜鬃试辞榭隹隙ㄊ堑鞑榈闹氐?,它含在全国调查里面。现在第二次全国野生动物、植物调查都搞完了,所以还不能完全说?;で试幢镜撞磺?,尤其是新建立和新升格的?;で换?。

但你要说自然?;で镜锥挤浅G宄?,我们又还缺乏统一规范的、准确细致的、所有物种都汇总起来的数据本底库。因为基础工作参差不齐,调查方法不一样得来的数据就不一样。

南方周末:在其他国家有没有这样的数据库?

陈建伟:也没有。我了解过很多国家,只要是大一点的国家都没有这样的数据库,像我们这样搞全国野生动物调查的都非常罕见。

国家级?;でκ谴兜ノ?/p>

南方周末:中国还有七千多万人口每天收入在1美元以下,而且大都集中在?;で浇?,消除贫困的压力非常大。应如何处理好?;で肷缜⒄沟墓叵??

陈建伟:社区工作是?;で奈宕笾澳苤?,是必须要做好的。我们也强调?;で姆⒄购捅;ひ可缜С?,?;で⒄沽艘泊鼙咭黄鸱⒄?,形成利益共同体。老百姓觉得?;で戳死?,就愿意维护他,这比去和?;で?、争资源得到的更多、更好,谁不拥护你搞?;??

南方周末:但是,像在?;で锩婵笳庋试醋男形?,一直很难制止。

陈建伟:?;で蟛皇敲挥性虻?。有些是?;で闪⑹?,把本来就有的矿区给划进来了?;褂幸恢智榭鍪潜;で闪⒁院?,因为地方经济要发展就忽视了对?;で墓芾?,或者是?;で亟绮磺宄?,或者钻空子开矿。老百姓要脱贫,地方政府要增加财政收入,这种?;ず头⒄怪涞拿艹逋坏较衷谝廊环浅@骱?。

南方周末:面对地方政府发展经济的压力,有的?;で慵短?,说不上话。

陈建伟:从根子上来讲,?;で;さ囊吧参?、生态系统是国家的、全民的,只有站在国家层面才能准确理解。比如大象在中国非常少,只有西双版纳和南滚河有一点。对于国家来讲,它是国家一级?;ざ?。但对于西双版纳来讲,当地人就觉得大象太多了,毁坏庄稼、经常伤人。他们不需要这么多大象,年年搞人大提案,这完全可以理解。所以,国家需要?;さ?,国家就必须出钱出力把它?;ぷ?,还应该给为此作出牺牲的当地政府和老百姓补偿。

这就是地方和中央的博弈。?;で绻慵短?,就容易受到条条块块中“块块”这一方面的束缚。从国家林业局而言,我们提出要求,凡是国家级?;で家谴兜ノ?,一把手和县长是平级的。这样一旦在县里出现发展和?;さ某逋?,不至于连县长的面都见不着,觉得你是我任命的,一天到晚讲?;び跋煳业木梅⒄?。

我觉得,现在特别是国家级自然?;で枰怪惫芾?,加强“条条”方面的联系,但很难推动。国家林业局管那么多?;で?,也只能是“要求”国家级?;で谴兜ノ?。有的省做得很好,比如广东。但有的省不行,层级很低。

南方周末:你发表的文章中写道,“中国的自然?;で占浞峙洳痪?,大部分在中西部,?;で钩氏忠桓龉碌旱奶?rdquo;,为什么会造成这种不均衡?

陈建伟:我们总结?;で⒄咕槔镉幸惶?,以前的?;でǜ嗍且揽康胤降幕?,中央来支持。我觉得这是有问题的。

以后?;でㄉ栌Ω冒迅嗳δ玫街醒?,让中央来统一规划,打破不平衡。中国那么多?;で?,占国土面积的比例已经高于世界平均水平了,但是有些真正该?;さ幕姑挥斜;ぷ?,而有些又重复了。中国大熊猫国家级的?;で陀辛喔?,一个一个都挤在一起了,而有的珍稀物种?;で春苌偕踔撩挥?。东西部不均衡,物种不均衡,生态系统不均衡。解决不均衡要靠国家统一意志,不能完全靠地方。

中央应设国家公园局

南方周末:60年来,?;で芾硖逯品⑸男└谋??

陈建伟:实际上,管理体制经历了林业部门做、林业部门独大,到各资源管理部门(包括农业、地矿、水利、海洋等)在做,还是林业最大。再到1994年12月《中华人民共和国自然?;で趵钒洳己?,环保部门负责全国自然?;で淖酆瞎芾?,而其他资源管理部门在各自的职责范围内,主管有关的自然?;で庋恢中问?,实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。但自始至终,林业部门管理的自然?;で蘼鄞邮炕故敲婊?,都是占全国的大多数。

南方周末:?;で降坠槟母霾棵殴鼙冉虾鲜??

陈建伟:林业部门毕竟只是一个资源部门。有的?;で壬婕芭┧稚婕吧?,?;し段О智诤土智?,?;ざ韵笥兴镆灿新缴?。这样需要跨资源部门,部门与部门是平行的,之间必然有隔阂有争议,也有部门利益在里面,这是资源部门管理自然?;で谋撞?。中央确实需要有一个综合部门来监督,来综合协调。

南方周末:三江源国家公园在试点期间,由中央政府委托青海省政府代为管理。试点结束后,它会由哪个部门主管?

陈建伟:国家公园的顶层设计目前还不明朗,中央没有明确意见,试点也还在探索。

南方周末:你的建议是什么?

陈建伟:从以往我国自然?;で墓芾淼睦汤醋芙?,参考世界其他国家的经验和教训,国家公园应该由一个部门来管理,而且是垂直管理。这样能更好体现国家意志,而且在执法方面,在人权、财权、事权方面能贯彻到底。

南方周末:应该是一个全新的部门吗?

陈建伟:中央起码应该设立一个国家公园局,也许是直属局,也许是部管局。我说的是一个广义的国家公园体制的概念,这个体系应该包括不同管理力度、不同严格程度、有不同政策支撑的?;さ?。现在各个部门在做的森林公园、湿地公园、荒漠公园、地质公园、风景名胜区等等都应该包括在内,它们的基础都是?;?。这些和国家公园、自然?;で釉谝黄?,构成一个国家公园体系,也就是?;さ靥逑?。这个体系应该由中央设立一个部门来统一规划、统一协调、统一管理,当然要分层级,分该国家管的和该地方管的。

分级分类分区管理

南方周末:从自然?;で焦夜?,希望解决的问题是什么?

陈建伟:建立国家公园体制,是时代对于中国?;さ亟ㄉ韬头⒄沟目凸垡?,也是对我们过去自然?;でㄉ杳挥懈惴旨斗掷喾智芾淼姆粗?。

中国自然?;で且坏肚泄芾?,只分核心区、试验区、缓冲区。它不管?;で闹饕;ざ韵笫鞘裁?,是严格?;ひ徊菀荒静欢故强梢粤榛钜坏??季节性迁徙的鸟类?;で趺窗??全国两千多个自然?;で?,占国土面积的16%,都是按照一个严格?;さ目蚩?mdash;—自然?;で趵垂芾淼?,你想一想,多么不符合国情?

南方周末:改革的重点是什么?

陈建伟:中国自然?;で匦敕旨斗掷喾智芾?。所谓分级,就是中央的事情中央管,地方的事情地方管。

分类管理就是根据不同的?;ざ韵蠛筒煌谋;つ勘?,把?;で殖刹煌睦嘈徒泄芾?。最典型的就是陕西汉中的朱鹮?;で?,当时在洋县发现7只,现在有两千多只了,是很成功的案例。如果按照自然?;で趵垂芾?,肯定会把朱鹮管死,因为这个物种和人的生活休戚相关,朱鹮喜欢在沟溪里面尤其在冷水田里觅食,在村庄后面的大树上栖息,这是它的生活习性。按照条例,你在朱鹮最多的地方划个核心区,不准人类活动,把人都搬出去,那朱鹮也就失去生活条件了?;褂杏行┠窭嗟氖刈匀槐;で?,候鸟迁徙停歇就几十天,其余时间没水了或者水大了,这些都是分布在人口稠密区的?;で?,允不允许放牧、行船?如何执法?

分区管理也是,?;で诓吭俳蟹智?,现在的三个区不够,应该有更多的功能区,有些区域不准人进,有些区域可以住人,有的可以进行有限生产经营活动,有的区开展生态旅游,有的区可以进行有控制的考察活动等等。有一段时间?;で褪乔啃谢匚?、成为独立王国,跟周边村民社区甚至区内老百姓一点关系也没有,和地方社会经济发展、老百姓脱贫致富冲突很大。

南方周末:你在上个世纪90年代就提出了自然?;で姆旨斗掷喾智芾?,为什么当时没有做成?

陈建伟:当时我负责管过自然?;で?,也组织了专家组及基层管理部门来研究论证,并开始做工作。当时还是数量、面积挂帅,还是继续注重外延而不是内涵,没有适时地将抢救性?;さ淖龇笆钡氐髡椒旨斗掷喾智芾淼墓斓郎侠?,再加上部门利益的驱动,根本推不动。其实1990年代的第3个黄金时期是一个调整提高、练内功的天赐良机,如果当时就抓这个问题,肯定不会发展到今天这种尴尬的局面,这是中国自然?;で⒄?0年过程中一个非常惨痛的教训。

当时我们研究了世界上很多先进国家?;す芾硖逯频木?,有的还实地去考察过,譬如去澳大利亚考察,澳大利亚760万平方公里,才有两千万人口,人均资源量非常大,但绝对?;さ拿婊徽脊撩婊?%。中国13亿人口,人均资源那么少,为什么要搞那么大的绝对?;っ婊??

南方周末:为什么国家公园试点进展缓慢?

陈建伟:最早我们有云南省的普达措国家公园,是在国家级自然?;で∩侠┐竺婊龅?。但是云南省的方案是不是就能在全国推广?现在看来不是这样。中央认为还不完善,还需要进行顶层设计,所以由国家发改委牵头再进行国家公园试点,三江源是批准的第一个。

现在国家公园试点还不成熟,专家们也还没有统一意见。为什么进展缓慢,主要是试点各方对国家公园体制的建立认识不够深刻,对于现在的自然?;で逑档木楹徒萄得荒芎芎米芙?,所以做出来是不是符合国情、是不是符合当地实际?;で榭龌褂写鄄?。

事权、人权、财权分配规划做不好,就很难推广,试点甚至可能失败。但反过来讲,中国情况这么复杂,试点进展缓慢也正常。

南方周末:预计国家公园体制多久能建立起来?

陈建伟:不容易。十年、二十年都不敢说。既然是顶层设计,中央层面必须摸索出一套对现有各种自然?;さ氐淖芴宓耐吵锕婊?,核心是?;さ氐姆旨斗掷喾智芾?。

现在是中央说了要建国家公园体制,于是各省、各部门都想争,为自己的利益。从各部门表态也看得出来,有些部门全是站在部门利益上考虑的,国家公园就变味了。

说快也快,如果中央决心要做,三权一落实就能很快推进。但如果决策的时候没有充分汲取经验教训和科学论证作支撑,讲不好又要走弯路。

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编辑: 小白杨

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